L'Accès aux salles d'audience des tribunaux administratifs
From Ad IDEM / CMLA
par © Marc-André Blanchard, 1993 LAFLEUR BROWN, MONTRÉAL, CANADA
Cet article a été publié dans la Media & Communications Law Review,
(1995) 4 M.C.L.R. p. 99
Alors que le plus haut tribunal du pays vient tout juste de nous rappeler que les cours de justice traditionnelles se doivent de respecter l'autonomie décisionnelle et l'expertise des tribunaux administratifs , il est opportun pour nous de voir si justement ceux-ci sont à même d'assurer au citoyen les mêmes garantis juridiques quant à la publicité de leurs débats.
Notre étude portera donc sur un bref historique du chemin parcouru quant au caractère public des audiences des tribunaux administratifs.
Il n'est pas si loin le temps où les commentateurs s'accordaient à dire que l'état du droit faisait en sorte que les organismes exerçant une juridiction quasi-judiciaire n'étaient pas tenus de siéger en public .
À titre d'exemple, encore plus récemment, les procédures disciplinaires devant les comités de discipline professionnelle au Québec étaient à huis clos mais pouvaient être tenues en public si l'intéressé estimait qu'il était dans l'intérêt public de le faire (voir l'ancien article 137 du Code des professions, L.R.Q. c. C-26). Or, depuis des amendements édictés, entre autres pour se conformer aux chartes québécoise et canadienne, la règle est maintenant que l'audition se tient en public.
À cet égard, il faut souligner que les procédures disciplinaires proprement dites devant le Conseil de la magistrature du Québec sont maintenant tenues en public et que les conséquences fâcheuses qu'anticipaient nos juges provinciaux ne se sont aucunement matérialisés.
À ce sujet, nous trouvons tout à fait inacceptable la position des nombreux tribunaux professionnels ou para-professionnels qui, au Québec, malgré les modifications aux lois applicables, continuent systématiquement à ordonner le huis clos de leurs procédures disciplinaires. Nous ne pouvons que déplorer que, dans d'autres provinces, les tribunaux disciplinaires de même nature ont comme règle institutionnelle de tenir leurs audiences in camera. Au surplus, les positions des différents conseils de la magistrature, tant fédéraux que provinciaux, nous apparaissent tout à fait injustifiées et injustifiables, tant au point de vue du droit que de la morale et de l'éthique.
L'on constate donc que de nos jours c'est l'intérêt public vu sous un angle plus démocratique qui milite en faveur de l'ouverture des débats. L'on ne peut que se demander comment pendant si longtemps ce même intérêt public a pu être perçu comme voulant que certains tribunaux judiciaires ou administratifs siègent in camera?
En common law, ce courant majoritaire de pensée à l'égard des tribunaux quasi-judiciaires existait, à tort selon nous, grâce à une application servile du principe général qui veut que sauf disposition expresse, un tribunal administratif est maître de sa procédure et de sa preuve.
Bien qu'a priori, il n'y a rien à redire sur cet énoncé qui provient de la Chambre des Lords dans Local Government Board c. Aldridge , cela ne voulait pas nécessairement dire que la question de l'ouverture et de l'accessibilité des tribunaux administratifs au public est une stricte question de procédure et de preuve.
Cependant c'est en se basant sur cet énoncé que nos tribunaux ont à maintes reprises justifié le droit pour les tribunaux administratifs de tenir leurs procédures in camera. D'ailleurs, ce courant de pensée a été utilisé notamment par la Cour fédérale dans les affaires Re: Millward and the Public Service Commission et Rémi St-Louis vs. Treasury Board .
Dans Millward, le juge Cattenach affirmait, entre autres, qu'il n'avait pas retrouvé d'autorité qui lui permettait de conclure qu'un tribunal quasi-judiciaire avait l'obligation de procéder en public à moins que sa loi constitutive ne lui oblige.
Pourtant le juge Laskin, alors qu'il était à la Cour d'appel de l'Ontario, avait affirmé le contraire dans l'affaire R. c. Tarnopolsky, ex parte Bell :
"If there is any general rule applicable where the statute is silent, it is that the proceedings of a statutory tribunal should be conducted in public unless there be good reason to hold them in camera."
Cependant dans Re Toronto Star Ltd. and Toronto Newspaper Guild , le juge Grange affirmait qu'il fallait une volonté expresse du législateur pour empêcher un tribunal d'exercer sa discrétion pour savoir s'il devait tenir des auditions publiques .
De voir la question d'ouverture au public des tribunaux administratifs uniquement par le biais d'une question de discrétion du tribunal inférieur nous apparaît méconnaître la réalité, non seulment du rôle social de ces tribunaux mais également de leur devoir constitutionnel.
Or, ce qui est surprenant, c'est que la règle de la publicité des débats était profondément ancrée dans notre tradition judiciaire bien avant l'entrée en vigueur de la Charte canadienne des droits et libertés et de la Charte des droits et libertés de la personne . Donc, quant à nous, c'est à tort que l'on considérait le fait de procéder in camera comme une pure question de procédure et de preuve alors qu'il s'agit plutôt d'une question de justice fondamentale.
Qu'il nous soit permis de rappeler la célèbre affaire Scott c. Scott où la Chambre des Lords reconnaissait que la publicité des procès était une des règles d'or de notre système judiciaire. La règle énoncée dans cette affaire a d'ailleurs reçu écho dans l'affaire Procureur général de Nouvelle Écosse c. MacIntyre , alors que le juge Dickson affirmait:
"Il est aujourd'hui bien établi cependant que le secret est l'exception et que la publicité est la règle. Cela encourage la confiance du public dans la probité du système judiciaire et la compréhension de l'administration de la justice. En règle générale, la susceptibilité des personnes en cause ne justifie pas qu'on exclut le public des procédures judiciaires."
(page 185)
Antérieurement à l'arrêt MacIntyre, rares étaient les tribunaux qui avaient reconnu cette position. L'une des rares décisions à cet égard est l'affaire Bruton c. Regina City Police Association, Local 155 , où la Cour d'appel de la Saskatchewan avait affirmé l'avis que le fait pour un organisme administratif exerçant un pouvoir quasi-judiciaire d'avoir procédé à huis clos constitue un motif supplémentaire pour accorder un bref de certiorari.
Bien qu'il est existe en droit une distinction entre le droit d'accès aux audiences et celui de publier ce qui s'y passe, il nous apparaît évident que si la règle établit le droit de publier ce qui se déroule lors des audiences il en découle évidemment le droit d'y accéder.
Nous soumettons qu'il est évident que toutes les raisons qui sous-tendent l'accès pour le public aux tribunaux judiciaires doivent s'appliquer, mutatis mutandis, pour les tribunaux administratifs. Il est manifeste que l'accès aux tribunaux administratifs sert à promouvoir certaines valeurs individuelles et collectives dans une société libre et démocratique.
En effet, ce n'est qu'en pouvant faire l'examen critique non seulement du processus mais des personnes chargées de rendre la justice dans les tribunaux administratifs que le public en général sera à même de pouvoir se former une opinion éclairée quant à la valeur non seulement du tribunal en question mais des lois qu'il est chargé d'appliquer. Cela nous semble être l'exemple patent d'un engagement démocratique auquel participe la liberté d'expression.
Tel que nous le verrons plus loin lorsque nous traiterons de divers arrêts de la Cour suprême, nous croyons qu'il est évident que l'accès aux tribunaux administratifs participe à la recherche et la découverte de la vérité dans son sens tant juridique que philosophique et social.
Par conséquent, si l'on veut encourager et favoriser les citoyens à participer aux prises de décisions d'intérêt social et politique, l'on se doit de permettre aux contribuables d'obtenir les éléments qui sous-tendent son analyse à cet égard, puisqu'il est manifeste que, de nos jours, l'acceptation du contrat social par les citoyens doit passer, en partie, par une connaissance plus approfondie des organismes d'adjudication des droits tant à l'égard de l'état qu'à l'égard de leurs compatriotes.
De plus, il ne doit pas exister de catégorisation de ce que les citoyens peuvent ou doivent savoir. Si l'on croit qu'il faille encourager dans une société tolérante et accueillante la diversité des formes d'enrichissement et d'épanouissement personnel, alors, l'on se doit de permettre aux gens qui s'y intéressent de pouvoir connaître ce qui se passe devant les tribunaux administratifs.
Un regard neuf devrait donc permettre aux tribunaux de revoir leur position à ce sujet. C'est d'ailleurs ce qu'annonce l'affaire Southam c. Ministre de l'emploi et de l'immigration , où l'honorable juge Rouleau affirmait:
"In requesting these two orders, the applicants in effect seek an order prohibiting the adjudicators from conducting the detention review hearings in camera, or at least requiring the adjudicators in each case to hear submissions from the applicants on the issue of their access to the hearings."
(page 334-335)
"[. . . ] This Act is silent with respect to the procedural point of public access to the detention review hearings. Where the enabling legislation is silent on a point of procedure, a statutory decision-maker is the master of his own proceedings and may determine the procedure to be followed [. . . ] Thus, on the surface the adjudicators appear to have acted within their jurisdictional limits in ordering that the detention review hearings be held in camera.
However, superimposed upon that general rule of administrative law is the Charter of Rights and Freedoms. Subsection 2(b) of the Charter guarantees everyone the freedom of "expression, including freedom of the press and other media of communication." Courts that have had to interpret this constitutional provision have held that freedom of the press encompasses a right of access to judicial proceedings."
(page 335)
Suite à l'affaire MacIntyre, la Cour suprême a rendu une abondante jurisprudence soit quant à la liberté de presse, qui a été reconnue comme étant l'un des véhicules qui permettait d'avoir accès aux audiences des tribunaux, soit quant à la liberté d'expression proprement dite. Nous croyons utile d'y faire allusion ici afin de nous permettre d'en saisir toute l'importance et d'en définir l'application.
Dans l'affaire Canadian Newspapers c. Procureur général du Canada , l'honorable juge Lamer affirme, entre autres, qu'il est évident que des mesures interdisant aux médias d'information de publier des renseignements estimés d'intérêt public limitent la liberté de presse. Alors, prima facie, toute entrave à cette liberté devra donc se prêter au test défini sous l'article 1 de la Charte .
La Cour suprême a d'ailleurs poussé un pas plus loin ce raisonnement dans l'affaire Edmonton Journal c. Procureur général de l'Alberta , où on peut lire sous la plume du juge Cory:
"Il est difficile d'imaginer une liberté garantie qui soit plus importante que la liberté d'expression dans une société démocratique. En effet, il ne peut y avoir de démocratie sans la liberté d'exprimer de nouvelles idées et des opinions sur le fonctionnement des institutions publiques. La notion d'expression libre et sans entraves est omniprésente dans les sociétés et les institutions vraiment démocratiques. On ne peut trop insister sur l'importance primordiale de cette notion. C'est sans aucun doute la raison pour laquelle les auteurs de la Charte ont rédigé l'al. 2b) en termes absolus, ce qui le distingue, par exemple, de l'art. 8 de la Charte qui garantit le droit plus relatif à la protection contre les fouilles et perquisitions abusives. Il semblerait alors que les libertés consacrées par l'al. 2b) de la Charte ne devraient être restreintes que dans les cas les plus clairs."
Pour faire un parallèle avec ce qu'énonce le juge Cory dans l'affaire Edmonton Journal, qu'il nous suffise de dire que de nos jours les justiciables ont plus de chance d'avoir affaire au système judiciaire par l'entremise d'un tribunal administratif que par le biais d'un tribunal de droit commun. En effet, c'est de plus en plus devant un tel forum que les citoyens s'opposent soit à l'administration publique ou soit entre eux.
Devant le foisonnement des tribunaux spécialisés, les justiciables se doivent de pouvoir compter sur une justice aussi transparente que devant les cours de justice traditionnelle. Le législateur, de par la complexité des lois et des intérêts sociaux en jeu et, supposément, pour démocratiser l'accès à la justice, a recours de plus en plus à la création de tribunaux adminstratifs, spécialisés dans leurs domaines respectifs. Cependant, cet exercice se fait encore et toujours dans une certaine mesure, au détriment des libertés fondamentales.
Notre expérience est à l'effet qu'encore aujourd'hui, plus de dix ans après l'entrée en vigueur de la Charte, certains tribunaux administratifs sont, au mieux, réfractaires à l'idée de s'investir dans un débat sur la valeur sociale des procédures publiques ou, au pire, tout à fait incapables de saisir la portée des enjeux constitutionnels en cause. En effet, alors que certains tribunaux administratifs ont compris qu'ils devaient changer leurs pratiques à l'égard de l'accessibilité à leurs auditions, d'autres persistent à ne rien entendre en multipliant soit les ordonnances de huis clos ou de non publication ou soit en multipliant les tracasseries administratives quasi-insurmontables, qui amènent le justiciable à abandonner ses droits, faute de temps si ce n'est d'argent!
Un autre facteur qui a certainement influencé les débats sur cette question repose selon nous sur le fait que la très grande majorité des contestations judiciaires quant aux questions de huis clos, d'ordonnance de non publication, d'accès aux salles d'audience ou du droit de consulter les dossiers du tribunal sont menées habituellement par des journalistes ou des entreprises de presse. Ceci a malheureusement pour effet dans la plupart des cas d'amener les débats sur des questions qui ont plus à voir avec l'éthique journalistique qu'avec les vraies questions de droits à débattre. En effet, l'occasion est trop belle pour certains de discourir alors sur les motifs supposément peu nobles de la presse plutôt que de chercher à comprendre les vraies justifications qui sous-tendent la transparence des débats devant un tribunal, quel qu'il soit.
À ce sujet, la Cour suprême a reconnu que ce droit à la liberté d'expression qui englobe la liberté de presse comportait non seulement le droit de dire mais également le droit de savoir:
"Dans l'arrêt Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, notre Cour a reconnu que la liberté d'expression comportait un autre aspect, soulignant, à la p. 767, que la liberté d'expression "protège autant celui sui s'exprime que celui qui l'écoute". C'est donc dire que, comme ensemble d'auditeurs et de lecteurs, le public a le droit d'être informé de ce qui se rapporte aux institutions publiques et particulièrement aux tribunaux. La presse joue ici un rôle fondamental."
[ . . . ]
À titre d'"auditeurs" ou de lecteurs, ils ont droit à cette information. C'est comme cela seulement qu'ils peuvent évaluer l'institution. L'analyse des décisions judiciaires et la critique constructive des procédures judiciaires dépendent des informations que le public a reçues sur ce qui se passe devant les tribunaux. En termes pratiques, on ne peut obtenir cette information que par les journaux et les autres médias."
Dans Sa Majesté la Reine c. James Keegstra , l'honorable juge en chef Dickson avait entre autres choses réitéré que les protections constitutionnelles contenues à la Charte devaient être interprétées de façon large et libérale . Ce faisant, la Cour suprême confirmait son approche à l'égard de la liberté d'expression qu'elle avait amorcée dans les affaires Ford ainsi que dans l'arrêt Irwin Toy . De plus, l'importance de cette interprétation fait ressortir qu'une telle protection constitutionnelle lui sera accordée si elle sert à promouvoir certaines valeurs individuelles et collectives dans une société libre et démocratique .
C'est d'ailleurs dans Keegstra que la Cour suprême a décidé de s'en remettre à l'approche contextuelle qu'avait proposée l'honorable juge Wilson dans l'affaire Edmonton Journal et par conséquent, la Cour en est venue à la conclusion que cet exercice était plus à propos sous l'article 1 de la Charte:
"Je crois cependant que l'article premier de la Charte convient particulièrement bien à l'évaluation relative des valeurs et j'estime que les arrêts antérieurs de notre Cour concernant la liberté d'expression étayent cette conclusion. Il n'y a pas lieu, selon moi, d'affaiblir la liberté garantie par l'al. 2b) pour le motif qu'un contexte particulier l'exige, car suivant l'interprétation large et libérale donnée à la liberté d'expression dans l'arrêt Irwin Toy, il est préférable de soupeser les divers facteurs et valeurs contextuels dans le cadre de l'article premier."
Dans Sa Majesté la Reine du chef du Canada c. Comité pour la République du Canada , la Cour suprême sous la plume de l'honorable juge L'Heureux-Dubé a réitéré les valeurs que la société vise à promouvoir par la protection du droit à la liberté d'expression .
Ce sont notamment les convictions que la recherche de la découverte de la vérité est une activité qui est bonne en soi et que la participation à la prise de décisions d'intérêt social et politique doit non seulement être encouragée mais également favorisée dans notre société. Finalement, notre société doit permettre l'enrichissement et l'épanouissement personnel de ses membres en étant tolérante et réceptive tant à l'égard des personnes qui tentent de communiquer un message qu'à l'égard de ceux à qui il est destiné.
Il est intéressant de noter que la Cour suprême réaffirme le principe selon lequel les valeurs enchâssées dans la constitution doivent avoir non seulement une portée rétrospective mais qu'elles sont également prospectives:
"Je suis d'accord avec l'intimée que la Charte vise à établir une norme en fonction de laquelle les lois actuelles et futures seront appréciées. Donc, le sens du concept de la liberté de conscience et de religion ne doit pas être déterminé uniquement en fonction de la mesure dans laquelle les canadiens jouissaient de ce droit avant la proclamation de la Charte."
Cet énoncé est fort intéressant puisque si on s'en reporte à l'affaire SDGMR c. Dolphin Delivery , la Cour suprême avait bien dit qu'il fallait développer des principes de droit en conformité avec la Charte.
"Je dois toutefois dire clairement que c'est une question différente de celle de savoir si le judiciaire devrait expliquer et développer des principes de common law d'une façon compatible avec les valeurs fondamentales enchâssées dans la Constitution. La réponse à cette question doit être affirmative."
Cette interprétation d'ailleurs a été reprise dans l'affaire R. c. Salituro mais elle a également permis d'affirmer notamment dans les affaires Hill c. Procureur général du Canada et Slaight Communications Inc. c. Davidson que l'on doit adopter, dans le cadre d'une interprétation d'un texte législatif, l'interprétation qui concorde avec la Charte et les valeurs qui y figurent .
Dans l'affaire Southam Inc. c. Sa Majesté la Reine , la Cour d'appel du Québec sous la plume de l'honorable juge Gendreau affirmait entre autres qu'il faut permettre au public d'obtenir des informations quant au fonctionnement des tribunaux autrement que par la conversation privée, sans quoi, seulement des cercles restreints de citoyens en seraient informés. C'est pourquoi la liberté de rassembler et de diffuser des informations, des idées et des opinions est étroitement liée à la transparence de la société dans son ensemble.
Dans Southam Inc. c. L'honorable Pierre Brassard , l'honorable juge Jean-Guy Boilard affirme:
"Les tenants de l'anonymat oublient peut-être que le secret, j'oserais dire la clandestinité (le terme est certainement péjoratif) des procédures judiciaires, a toujours conduit aux abus rapportés par l'histoire. Lorsque la justice n'est plus dispensée en public, c'est l'éclosion de l'arbitraire et l'invitation au despotisme, peu importe l'identité du tyran."
La jurisprudence à l'égard de cette liberté maintenant constitutionnalisée semble démontrer, à notre avis, le retournement complet de l'attitude qu'ont adopté à les tribunaux l'égard des principes de droit applicables et notamment le critère de l'intérêt public.
Cependant, il semblerait selon certains que, malheureusement, lors du test sous l'article 1, les tribunaux de droit commun de première instance et les tribunaux administratifs aient une nette tendance à vouloir faire perdurer le statu quo dans le mépris des garantis constitutionnels , réflexe du secret ayant, jusqu'à un certain point, galvaudé l'analyse des critères maintenant applicables.
À cet égard, justifier une entrave à un droit constitutionnel en affirmant que de tels empiétements ont toujours existé ne nous semble pas être un argument péremptoire à l'encontre du droit d'accès aux débats. Comme l'affirme le professeur Trudel:
"On a traditionnellement traité de la liberté d'expression en parcourant ses limites. Beaucoup d'études, du reste excellentes, sur la liberté d'expression sont en fait des études des dispositions diverses qui en limitent l'exercice. Les tribunaux ont souvent parlé de la liberté d'expression à l'occasion de décisions où ils confirmaient des mesures destinées à la limiter. Cette démarche pouvait très bien se comprendre lorsque cette liberté avait un caractère résiduaire, c'est-à-dire qu'elle n'existait que dans la mesure où le législateur ne l'avait pas restreinte. Comme cette liberté a accédé à la supra-légalité, il n'est plus possible de se limiter à une telle approche. Ce n'est pas parce que le Parlement ou une législature adoptent une mesure que celle-ci est nécessairement une limite valide à la liberté désormais constitutionnalisée."
En reprenant les critères qu'a énoncé la Cour suprême dans de nombreux arrêts ayant trait à la liberté d'expression, notamment les arrêts Irwin Toy et Keegstra, on se rend compte qu'il ne peut subsister aucune ambiguïté quant aux motifs juridiques qui doivent sous-tendre le droit pour les contribuables d'avoir accès aux tribunaux administratifs autant qu'aux tribunaux judiciaires.
Puisqu'il est évident, comme l'a affirmé, encore une fois, à plusieur reprises, la Cour suprême, que les protections constitutionnelles doivent être interprétées de façon large et libérale, cela ne fait qu'un argument supplémentaire pour conclure à ce que nous venons d'énoncer.
Si l'on reprend les enseignements de la Cour suprême, ce ne serait que dans le cadre d'une analyse en vertu de l'article premier de la Charte qu'une certaine approche contextuelle particulière pourrait venir apporter des balises à ce droit d'accès aux tribunaux administratifs. Cependant, a priori, aucune raison particulière ne milite en faveur d'un affaiblissement de la liberté d'expression pour le motif qu'un contexte particulier l'exige lorsque l'on a affaire à un tribunal administratif.
Si, lors de son analyse en vertu de l'article 1, la Cour doit examiner quelle était l'intention du législateur au moment de l'adoption de la disposition législative et qu'elle ne peut attribuer d'objectif ni en inventer de nouveau selon l'utilité , nous soumettons qu'il arrivera rarement qu'une disposition législative pourra violer un précepte fondamental de notre système de justice tout en ayant une justification qui peut se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique . Si les droits et libertés garantis par la Charte servent à sauvegarder un ensemble complexe de valeurs inter-reliées, qui chacune participe à l'établissement de notre société , alors il nous apparaît manifeste que les tribunaux administratifs doivent être traités sur le même pied que les tribunaux judiciaires.
À cet égard, nous croyons qu'il est utile de tracer un certain parallèle avec certaines décisions du plus haut tribunal du pays concernant notamment la qualification des pouvoirs. Nous soumettons que cette analyse nous permettra de constater sous quel oeil la Cour suprême du Canada considère les tribunaux administratifs et elle permettra de nous éclairer sur la façon dont celle-ci comprend leur rôle social lorqu'elle définit les règles du jeu qui doivent y avoir cours.
Nous soumettons que les tribunaux administratifs sont des organismes publics dont les pouvoirs dérivent d'une loi et par conséquent, que leurs pouvoirs doivent s'exercer en conformité avec les règles du droit administratif. C'est entre autres ce qu'affirmait l'honorable juge L'Heureux-Dubé dans l'affaire Knight c. Indian Head School Division No. 19 .
Dans cette affaire, l'honorable juge L'Heureux-Dubé affirmait qu'il n'était pas nécessaire, sauf peut-être lorsque la loi l'exigeait, de faire la distinction entre les décisions judiciaires, quasi-judiciaires et administratives. S'appuyant entre autres sur l'arrêt Nicholson , elle en est venue à la conclusion que préalablement à cet arrêt, l'obligation d'agir de façon judiciaire n'incombait uniquement qu'aux tribunaux qui rendaient des décisions de natures judiciaire ou quasi-judiciaire et non pas aux tribunaux qui rendaient des décisions de nature administrative .
Affirmant que depuis cet arrêt, la distinction est devenue moins importante et qu'elle a été jugée peu utile puisque l'obligation d'agir équitablement et celle d'agir de manière judiciaire tirent toutes deux leur source des mêmes principes généraux de justice naturelle, nous soumettons que s'il est de l'essence même d'un tribunal judiciaire d'agir publiquement, il en va de même pour un tribunal administratif.
En effet, si les tribunaux administratifs ont dans une certaine mesure et à certaines étapes le devoir d'agir équitablement, nous croyons qu'a fortiori, ils ont le devoir de ce faire publiquement.
Si l'on est d'accord avec le juge L'Heureux-Dubé lorsqu'elle affirme que le public a un intérêt à ce que les organismes administratifs exercent d'une manière appropriée leurs pouvoirs délégués , alors nous soumettons alors qu'en transposant cet énoncé au sujet qui nous intéresse, il va de soi que les tribunaux administratifs doivent, tout comme les tribunaux judiciaires, permettre l'accès de leurs procédures au public en général.
Encore une fois, selon l'honorable juge L'Heureux-Dubé, il est temps d'éliminer des distinctions anachroniques quant à la qualification des pouvoirs en affirmant que cette simplification des principes de droit administratif est non seulement souhaitable mais nécessaire, nous ne pouvons que nous servir de ses propos pour entériner notre conclusion:
"Comme les principes de justice fondamentale évoqués à l'art. 7 de Charte canadienne des droits et libertés, le concept de l'équité est ancré dans les principes qui sont à la base de notre système de droit (R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387, aux pp. 402 et 403, le juge La Forest au nom de la Cour), et la mesure dans laquelle le processus administratif se rapproche du processus judiciaire est de nature à indiquer jusqu'à quel point ces principes directeurs devaient s'appliquer dans le domaine de la prise de décisions administratives."
(page 683)
Si l'article 2b) de la Charte garantit un droit d'accès devant les tribunaux judiciaires et que le même raisonnement doit être suivi pour les tribunaux administratifs, devons-nous limiter ce droit d'accès uniquement aux tribunaux qui exercent des fonctions judiciaires ou quasi-judiciaires?
D'aucuns prétendent que les tribunaux ont refusé d'élargir la portée de l'article 2b) de façon à garantir un droit d'accès devant les tribunaux exerçant des pouvoirs administratifs. Dans l'affaire Southam c. Ministre de l'emploi, précitée, la Cour fédérale a statué que la question du droit d'accès du public était reliée à la nature des fonctions exercées par le tribunal visé.
Le juge Rouleau a alors affirmé:
"L'audience de révision des motifs de la détention en l'espèce met en cause un organisme statutaire exerçant ses fonctions, dont il faut établir si elles sont de nature judiciaire ou quasi-judiciaire et par voie de conséquence, si elles sont visées par le principe de l'accessibilité."
[. . . ]
Je suis convaincu que les exigences des critères susmentionnés (soit les critères établis dans l'affaire Ministre du revenu national c. Coopers & Lybrand, [1979] R.C.S. 495) ont été satisfaites dans l'affaire en litige et qu'il est tout à fait raisonnable d'étendre la portée du principe de l'accessibilité du public aux mesures prises par les responsables des décisions en question. Après tout, les tribunaux créés par la loi et qui exercent des fonctions judiciaires ou quasi-judiciaires donnant lieu à des procédures contradictoires quant aux droits des parties participent vraiment à l'administration de la justice."
Dans une autre affaire mue devant la Cour d'appel fédérale, soit Pacific Press Ltd. c. Le Ministre de l'emploi et de l'immigration, (no 3) , le juge MacGuigan affirme:
"Although no party raised the issue in argument, I believe we must address the question I referred to at the outset of this part, viz., as to the extent to which inquiries under the Act should be analogized to judicial proceedings. Immigration adjudicators are not judges as such, and immigration inquiries are not Courts. To what extent does the right of the citizen and of the press to access apply to adjudicators engaged in inquiries?
[. . . ]
In my view, Rouleau j. was entirely correct in his analysis (in Southam Inc. vs. Minister of Employment and Immigration, [1987] 3 F.C. 329), both as to the quasi-judicial nature of the adjudicator's role in an inquiry and as to the consequences with respect to access . . .
[. . . ]
It seems to me clear from the breadth of the language employed that the principle of openness must be deemed to apply to every 'exercise of judicial powers', and therefore even to that of an adjudicator under the Act."
Certains prétendent donc en se basant sur cette décision que le droit d'accès aux tribunaux administratifs n'existe que lorsque ceux-ci exercent des fonctions judiciaires ou quasi-judiciaires. Si ce tribunal exerce des pouvoirs administratifs et n'est pas appeler à trancher un litige entre deux parties, alors ce droit d'accès n'existerait pas. Ce raisonnement s'appuie également sur l'affaire Re: Edmonton Journal and Attorney General for Alberta où la Cour a décidé:
"At a coroner's inquest, there is no lis (dispute) between parties. No accused and no charge, and no jurisdiction to try any person accused of any wrongful act or to acquit, convict or punish.
In my view, a coroner's inquest or a fatality inquiry as we know it in Canada is not a court proceeding. That being so, if the legislature choses to assign certain investigative duties to a coroner's inquest or a fatality inquiry, there is no constitutional compulsion that such duties be carried out in public."
L'affaire Toronto Star Newspaper Ltd. c. Kenney semble avoir reconnu également ce principe. En effet, le juge Martin affirme:
"Perhaps, if parliament wants to achieve the goal of total confidentiality, it should remove the credible basis hearing from the judicial process and instead, as some other nations have done, relegate it to the administrative side. However, so long as the hearings form a part of the judicial process, they must be subject to constitutional scrutiny on that basis."
Une décision récente de la Cour supérieure du Québec dans l'affaire Southam Inc. et al. c. Procureur général du Québec affirme que seuls les tribunaux qui exercent des pouvoirs judiciaires ou quasi-judiciaires sont soumis à l'obligation de tenir des audiences publiques.
Cependant, si comme l'affirme le juge L'Heureux-Dubé dans l'affaire Indian Head, il n'est plus nécessaire, sauf peut-être lorsque la loi l'exige, de faire la distinction entre les décision judiciaires, quasi-judiciaires et administratives , puisque l'obligation d'agir de manière judiciaire tire sa sources des principes généraux de justice naturelle, alors nous soumettons que cette même logique devrait s'appliquer à l'égard du droit d'accès aux procédures des tribunaux administratifs qui exercent des pouvoirs administratifs.
En effet, si une simplication des principes du droit adminstratif est non seulement souhaitable mais nécessaire , le fait de traiter les tribunaux administratifs, peut importe les fonctions qu'ils occupent, sur le même pied que les tribunaux judiciaires participe à cette même logique.
Au soutien de cette assertion, nous avançons que le droit d'accès aux tribunaux judiciaires, dont l'une des manifestations est le droit au procès public, n'appartient pas aux parties intéressées, puisque celles-ci pourraient avoir de bonnes raisons de vouloir procéder à huis clos, mais qu'il participe justement à assurer la légitimité des décisions qui émanent du tribunal et qu'il permet au public d'exercer une surveillance sur les comportements des officiers de justice qui sont investis du pouvoir de la rendre .
Nous croyons que l'affaire Regina c. Dalzell supporte cette position. Dans cette affaire, la Cour d'appel de l'Ontario énonce:
"Even these statutory exceptions to the public nature of trials or the open justice system have themselves come under close Charter scrutiny as infringements of the public's "right to know" implicit in the media's constitutional rights under s. 2(b) to "freedom of the press": Edmonton Journal v. Alberta (Attorney General) (1989), 65 D.L.R. (4th) 577, [1989] 2 S.C.R. 1326, 103 A.R. 321.
The position of the respondent must come down to an assertion that a public trial is a right of the accused person and therefore, being for his protection, it is a right that he can waive. The right to a public trial is constitutionally enshrined in s. 11(d) of the Charter which provides that:
11. Any person charged with an offence has the right ...
- (d) to be presumed innocent until proven guilty according to law in a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal
(Emphasis added.)
In my opinion, the assertion that such a right can be waived is untenable. The public has a much of an interest in the conduct of the trial as does the accused and the accused is no more entitled to waive a public hearing that he is a fair one. Section 7 embraces a broader protection than simply providing for the criminal trials specifically dealt with in ss. 10 and 11 of the Charter, and yet, it is s. 7 and not s. 11(d) that the respondent invokes in seeking a waiver of his s. 11(d) rights. Once he does that he engages larger interests than those of an accused alone.
The proposition that a particular accused can waive any portion of his right to a public hearing is antithetical to the right of every person to be satisfied that no person has received special treatment, favourable or unfavourable, and that the institutions are in place to ensure the principles of fundamental justice to us all. Even in a case of citizen against citizen, the public interest remains paramount and as Wilson J. stated in Edmonton Journal.
[ . . . ]
At the risk of being repetitive, I want to emphasize that constitutional rights do not exist in a vacuum. They are not simply a cocoon that protects self against others. The proposition advanced here by counsel is the apotheosis of individualism. The right to a fair and public hearing is mine, is for my protection, and is for me to assert. It follows therefore, that the right is mine to give away, that it is for me to invoke for my protection, and it is my prerogative not to assert if it is to my advantage not to do so. However, the accused person is not simply giving up something which is his when he purports to waive his right to a public hearing. To make an effective waiver, he must also assert that he has the right to a private hearing which is the antithesis of that constitutional right. Taken to its logical conclusion, counsel would have to submit that it is appropriate that a tribunal which has the responsibility for conducting itself in accordance with the principles of fundamental justice to provide a fair and public hearing can discharge that responsibility by providing the accused, for his accommodation, with a trial which is less than fair or short of being public. However, once he asks the court to exercise a jurisdiction under s. 7 and fashion a remedy under s. 24(1), he engages larger considerations that involve the public right to know."
Nous soumettons que si l'arrêt Thomson permet d'affirmer que l'article 7 de la Charte accorde aux citoyens une protection encore plus grande que celle faite par énumération aux articles 8 à 14 de la Charte, qui eux en contiennent des illustrations mais non une nomenclautre exhaustive, alors la publicité, quelle soit devant un tribunal judiciaire ou un tribunal administratif, est également un des fondements de notre système démocratique.
À cet égard, nous soumettons même que la définition du mot "liberté" que l'on retrouve à l'article 7 de la Charte participe à cette reconnaissance. L'article 7 affirme:
"7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale."
Ne devrions-nous pas donc, afin de sauvegarder cet ensemble de valeurs inter-reliées que représente la Charte, accorder une valeur prépondérante à la liberté d'expression prévue à l'article 2 b) de la Charte? D'autant plus que celle-ci est rédigée en termes quasi-absolus, nous croyons qu'une telle interprétation n'est pas contraire aux principes qui la sous-tendent.
D'ailleurs, la Cour suprême des États-Unis, dans Gitlow c. People of the State of New York a décidé à l'unanimité (la dissidence des juges Holmes et Brandeis porte sur une autre question) qu'une telle interprétation est constitutionnellement correcte:
"For present purposes we may and do assume that freedom of speech and of the press - which are protected by the First Amendment from abridgement by Congress - are among the fundamental personal rights and "liberties" protected by the due process clause of the Fourteenth Amendment from impairment by the States."
La lecture des premier et quatorzième amendements de la constitution américaine nous convainc que les mêmes principes d'interprétation devraient recevoir application au Canada.
"Amendment I [1791]
Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof, or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances."
"Amendment XIV [1868]
Section 1. All persons born or naturalized in the United States, and subject to the jurisdiction thereof, are citizens of the United States and of the State wherein they reside. No State shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of the United States; nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws.
Section 5. The Congress shall have power to enforce by appropriate legislation the provisions of this article."
(nos soulignements)
De plus, si l'intérêt de la collectivité est un des facteurs qui doivent être considérés pour déterminer la teneur des principes de justice fondamentale, nous soumettons que le droit à une audition publique tant devant une instance pénale, civile ou réglementaire, participe au maintien de la légitimité de notre système démocratique.
Également, si, comme l'affirme le juge La Forest dans l'affaire Douglas College , il ne peut exister qu'une seule constitution au Canada à l'égard de tous les organismes et tous les jusiticiables , alors la règle de l'accès et de la publicité doit s'appliquer aux tribunaux administratifs peu importe les pouvoirs qu'ils exercent.
Notons qu'au Québec, l'article 23 de la Charte des droits garantit notamment à toute personne le droit, en pleine égalité, à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant. La notion de tribunal est défini à l'article 56 comme comprenant un coroner, un commissaire-enquêteur sur les incendies, une commission d'enquête et une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi-judiciaires. L'on doit donc conclure que le principe de l'ouverture au public des audiences n'est pas limité aux seuls tribunaux exerçant des fonctions quasi-judiciaires, puisque le législateur, ne parlant pas pour ne rien dire, fait référence à des personnes qui n'exercent pas de telles fonctions.
Comme l'intérêt de la collectivité est un des facteurs qui doit être considéré pour déterminer la teneur des principes de justice fondamentale et que cette même justice fondamentale vise premièrement à établir un juste équilibre entre les intérêts de la société et ceux des citoyens et bien que ces intérêts ne soient pas immuables et varient selon le contexte dans lequel on les invoque , nous croyons alors que le principe de l'ouverture et de l'accès milite en faveur d'une application à tous les tribunaux administratifs.
TABLE DES RENVOIS
